Nogle reflektioner over konfliktstyring i 1990’erne
Den foregående artikel omhandlede de konklusioner, EU tilsyneladende har draget af Balkankrisen og især Kosovo. Den lære, jeg – der er fredsforsker med noget kendskab til området – vil præcisere går i en helt anden retning, nemlig følgende:
1. EU må først og fremmest forbedre sin evne til at diagnosticere og forstå komplekse konflikter, sørge for tidlig varsling, tidlig lytning og tidlig handling og må gå ind med civilt beredskab for at skabe samtaler, dialoger, brainstorme og forhandlinger i tæt samarbejde med alle konfliktens parter. Jeg vil foreslå, at EU forsøger at skære ned på alle nationale interesser og at gribe ind så upartisk som muligt og angribe problemer snarere end aktører. Det er vigtigt at forstå, at jo tidligere vi intervenerer, og jo mindre voldelig en konflikt er, des lettere er det at kontrollere prestige, nationale interesser og andre – for konfliktløsning forstyrrende – overvejelser.
2. Det vi kan lære af den dårlige krisestyring på Balkan i de sidste ti år er også, at de fleste regeringer og udenrigsministerier har brug for professionelle, når de skal håndtere konflikter, ligesom de har brug for professionelle, når de skal tage sig af militære spørgsmål. Det er helt åbenlyst, at mange NGO’er med professionelle folk inden for konflikthåndtering har gjort mere godt og mindre skade end mange regeringer. De bør have plads i EU’s konflikthåndterings-struktur.
3. Vi kan helt bestemt også lære, at det ikke fører nogen vegne, når enkelte lande forsøger at spille mange roller på samme tid, mæglere, dommere, fredsbevarere, fredsfremtvingere, våbenhandlere, sanktionsskabere, humanister etc. Det fører ingen vegne, når de har nationale/nationalistiske interesser, mens de underviser i at få fred i stand sammen med lokale parter. Hvis Tysklands egentlige interesse på Balkan er at opnå indflydelse og sprede D-marken, så lad være med at kalde det “fred”. Hvis amerikanerne vil have Bondsteel-basen på Jugoslavisk territorium, den største base de har bygget siden Vietnamkrigen, så sig ærligt til folk og medierne, at USA er engageret af andre grunde end en bekymring for menneskerettighederne.
4. Vi kan også lære, at fredsplaner nok skal udvikles ovenfra, men bestemt også nedefra, og at alle konfliktens parter skal have en andel. For eksempel kunne forskellige fredsplaner præsenteres forud for folkeafstemninger, og folk kunne få en mulighed for på demokratisk vis at stemme for den fredsplan, de tror tjener deres interesser for fremtiden bedst – af én eneste grund: at det er dem, der skal leve med den. Og af den nuværende situation i Kosovo kan vi lære, at det ikke er let at besætte et uroligt område og konstruere det socialt som et demokrati med tolerance og forsoning.
5. Mere end enhver anden lære vil jeg understrege én: at fred og fredsskabelse til syvende og sidst handler om at sætte mennesker øverst på dagsordenen. Vi må beskæftige os med folks opfattelser af det, der adskiller dem fra deres medmennesker, hvordan de opfatter sig selv, konflikten og de “andre”. Vi må beskæftige os med frygt (der er meget vigtigere end ‘det onde’, når man skal forklare, hvorfor folk skader hinanden), med had, intolerance, fortvivlelse. Kort sagt med de grundlæggende årsager til volden, snarere end blot at lægge låg på ilden og lade hånt om de grundlæggende årsager. Og jeg mener, at vi må udvikle kriterier for de bedste praksiser, og at beslutningstagere både burde være mere ydmyge og mere selvkritiske over for det arbejde, de har lavet i fredens navn.
Jeg må vedgå, at den lære jeg her taler for hører til et nyt paradigme. Hvis man skal dømme ud fra EU-dokumenter og planer, ønsker EU ikke noget af det. Nogle af grundene hertil synes at være, at læren og paradigmet er uforenelige med et traditionelt magtbegreb (magt er magt over andre, ikke over én selv), de har ikke “sex appeal” over for karrieremagere, de vil ikke gøre EU til en ny supermagt eller tilfredsstille det militærindustrielle kompleks. De er også helt uforenelige med mandlig tankegang i almindelighed og mandlig elitær tankegang i særdeleshed.
EU’s krisestyringsorganisation
Der er ikke meget tilgængeligt om det, men EU’s krisestyring er ved at tage form. Krisestyringen vil blive varetaget inden for Generalsekretariatets regi (GAC). Komitéen for Permanente Repræsentanter (COREPER) – medlemsstaternes faste repræsentanter – træffer mange af beslutningerne, efter at de forskellige spørgsmål er behandlet i arbejdsgrupper.
Brændpunktet i krisestyringsstrukturen bliver den Midlertidige Politiske og Sikkerhedspolitiske Komité ( iPSC). Repræsentanterne fra EU-Kommissionen og Rådssekretariatet, Tidlig Varsling og Planlægnings-enheden (PU) og EU’s Militære Stab (EUMS) tager del i møderne. Komitéen for Civile Aspekter af Krisestyring tager ikke del i møderne, men rådgiver. Så er der den midlertidige Militære Stamme, der senere skal blive til EU’s Militære Komité (EUMC), og som består af medlemsstaternes forsvarschefer og skal rådgive Solana, øverste leder (HR) for den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik (CFSP) og Generalsekretær (SG). PU der blev etableret forud for Helsinki-topmødet i 1999, er tilknyttet Solanas kontor, der også huser Situationscenteret (SITCEN), der samler civil og militær ekspertice til vurdering af efterretningsinformationer.
Den civile dimension er klart underudviklet
Hvad angår arbejdskraft, vil for eksempel EU’s Militære Stab med militære og civile eksperter nå op på omkring 100, dobbelt så stor som det gamle WEU og halvt så stor som NATOs internationale militære stab. Der vil blive omkring 100 militæreksperter, der skal vurdere efterretningsdelen. Det er værd at citere fra oktober-udgaven (2000, red.) af European Security Review (europæisk sikkerhedspolitisk magasin), der bliver udgivet af Center for Europæisk Sikkerhed og Nedrustning (CESD) og den Internationale Sikkerhedspolitiske Informationstjeneste i Europa (ISIS), hvorfra ovenstående sammendrag af strukturen er hentet:
“I sammenligning med forberedelsen til den militære vurdering af information, der har med krisestyring at gøre, ser de nye civile strukturer i Rådet ud til at være ret svækkede. Politienheden har en samlet stab på 20, der vil blive hårdt pressede, når de skal møde de udfordringer, der ligger i at behandle information fra medlemsstaterne, åbne kilder (inklusive rapporter fra NGOer) og de andre EU-institutioner.”
Det er helt tydeligt, at den civile dimension ikke bliver prioriteret. Sverige har været en vigtig fortaler for denne civile dimension, og Sverige opretholder sammen med andre EU-politikere det synspunkt, at den civile komité er helt fundamentalt betydningsfuld, mens den militære ‘kun’ tjener som sidste udvej. Men som det står nu, er dette ikke troværdigt. Det er tydeligt, at der ikke er arbejdskraft og andre ressourcer til effektivt at overvåge og analysere udviklingen i konfliktområder rundt om i verden. Og det er relevant, eftersom EU ikke har defineret grænser for en eventuel intervention.
Hvorfor ingen koordinering med OSCE og FN?
Det er også indlysende, at der ikke er nogen forsamling, råd eller komité, der systematisk koordinerer og samarbejder med organisationer i det civile samfund, NGOer der har med konfliktløsning at gøre eller fredsforskningsinstitutter. Så længe EU bliver kaldt et fredsprojekt, og dens militærstyrke retfærdiggøres med henvisning til fredsskabelse, er et råd af ovennævnte karakter meget relevant.
Dertil kommer, at mens der er fire arbejdsgrupper til koordinering af EU-NATO i krisestyring, og den centrale skikkelse i alt dette er Javier Solana, tidligere generalsekretær for NATO, synes der ikke at være nogen parallelle råd eller komitéer til koordinering mellem EU på den ene side og organisationer som FN, OSCE, OAU og andre regionale regeringsorganer og potentielle konfliktløsere på den anden.
EU-NATO-samarbejdet blev presset igennem i Nice, uden at der samtidig blev lavet en lignende funktion i forhold til de ovenfor nævnte organisationer. Hvis EU’s bestræbelser først og fremmest gik i civil retning, ville det være naturligt at diskutere den grundlæggende relation til og samarbejdet med OSCE, den eksisterende, civile, europæiske sikkerhedsorganisation. OSCE er stadig uforskammet underbemandet med kun en håndfuld civile på Center for Konfliktforebyggelse i Wien. Med den skrappe reduktion i organisationens indflydelse skulle man have troet, at EU ville have draget nogle konklusioner af det, da man skulle opbygge en lignende enhed.
På basis af dette lader der til at være meget få beviser for, at EU’s krisestyring, som den ser ud i dag, er stærk, hvad angår civile foranstaltninger, og at man kun vil bruge militære midler som sidste udvej. Indtil videre ser det organisatorisk ud, som om det er omvendt. Og det er sandsynligt, at EU’s Hurtige Reaktionsstyrke (RRF) og militære opbygning vil gøre den europæiske ‘sikkerhedsarkitektur’ endnu mere kaotisk og uigennemsigtig. Den kunne faktisk være konfliktskaber inden for Europa og over for USA.
EU’s afhængighed af USA og NATO
Det er ikke nogen hemmelighed, at EU militært er meget mindre og mindre effektivt end USA. Tallene taler for sig selv: Mens USA’s militærudgifter ligger omkring 300 milliarder dollar (3,2 pocent af bruttonationalproduktet), ligger EU’s på 165 milliarder dollar (2,1 procent af deres samlede bruttonationalprodukter), og mens USA’s udgifter stiger, falder EU’s støt. USA bruger 39 procent af sine militærudgifter på personel, EU 61 procent, hvilket er tegn på, hvor meget mere teknologi- og kapitalintensivt det amerikanske forsvar er. USA bruger 24 procent af sine forsvarsbudgetter på nyt udstyr, gennemsnittet i EU er kun 14. Og det måske vigtigste for fremtiden: USA brugte 36,5 milliarder dollar på militær forskning og udvikling i 1999, mens de europæiske NATO-medlemmer til sammen kun brugte 8,9 milliarder dollar. Europæiske NATO- og EU-medlemmer er også historien om fordobling og langt mindre integration og fusion end den amerikanske militærindustri.
Man kan finde eksperter, der mener at den amerikanske Revolution i Militære Anliggender, RAM, øger kløften mellem Europa og USA i en sådan grad, at europæisk militær snart vil være ude af stand til at operere side om side med amerikanerne, fordi de teknologisk set er bagefter!
I en overskuelig fremtid vil EU-militæraktioner være stærkt afhængige af ressourcer i NATO og USA, det være sig forskellige former for efterretningstjeneste, satellitovervågning, luftbro-kapacitet, kodede kommunikationssystemer osv. Husk at USA varetog omkring 70 procent af alle bombetogterne mod Jugoslavien. Og på trods af det faktum, at EU’s allierede på papiret havde omkring to millioner mand under våben, tog det dem lang tid at få omkring 30.000 (omkring to procent af dem) på jorden i Kosovo. Hvis EU skal optræde som militærmagt i krig og/eller fredsskabelse, må EU overvinde denne historiske og strukturelle underlegenhed. Det vil kun være muligt, hvis EU (og NATO-allierede i Europa, der ikke er medlemmer af EU) rationaliserer og koordinerer alle militære funktioner meget mere effektivt i fremtiden og øger deres militære investeringer betragteligt.
Det er yderligere min påstand, at EU – ved at vælge militærkraften som målestok – vil bringe sig selv i stadig voldsommere konkurrence med USA og forblive afhængig af USA i årtier. Hvad EU skulle gøre for at blive mere uafhængig er at udvikle en niche for sig selv, en niche der vil stå for verden omkring EU som meget mere attraktiv og forenelig med fremtidens professionelle konfliktstyring.
Formelt medlemskab er irrelevant
Ordene Europæisk Hær er irrelevante
To hypoteser kan fremsættes her: Den første er, at bortset fra den symbolske betydning for nogle østeuropæere, betyder det overhovedet ikke længere noget, hvilken organisation et land formelt bliver optaget som medlem af. Den flydende ‘arkitektur’ gør det irrelevant. Sverige kan deltage i det hele uden at være medlem af NATO. Og Norge, der ikke er medlem af EU, har til hensigt at yde det største bidrag pr. indbygger til EU-styrkerne. EU vil samarbejde med ikke-EU-lande inklusive USA og Canada, og ikke-EU-lande opmuntres til at deltage i EU-styrken – overlappende med aktiviteter og øvelser med ikke-NATO-lande, der deltager i en række NATO-aktiviteter.
Den anden er, at det kun er et figenblads-argument, når vi får at vide, at EU’s Hurtige Reaktionsstyrke ikke er og ikke vil blive en europæisk ‘hær’. Man kan tilføje: I det mindste ikke endnu. Hvis EU en skønne dag bliver en føderation, bliver styrken til en EU-hær. Men pointen er, at det vi tradionelt forbinder med en national, stående, indkaldt, territorial hær ikke længere er relevant. Den nuværende model arbejder med kontingenter af tropper, der vil blive trænet og samlet med kort varsel og sat under en central kommando. Den tyske generalløjtnant Klaus Schuwirth, øverstkommanderende for den Tyske Hærs Fjerde Korps i Potsdam, er allerede udpeget som leder af EU’s Militære Stab i Bruxelles, med den britiske generalmajor Graham Messervy Whiting, der leder EU’s militære komité, som næstkommanderende.
Figenbladsdiskussionen blev opsummeret vidunderligt af Romano Prodi, formand for EU-Kommissionen: “Hvis man ikke vil kalde den en Europæisk Hær, så lad være med at kalde den en Europæisk Hær. Man kan kalde den Margaret. Man kan kalde den Mary-Ann.” (Daily Telegraph, 17. november, 2000). Den 10. februar 2000 erklærede Romano Prodi også over for et lettisk publikum, at “et hvilket som helst angreb på eller en hvilken som helst aggression mod et EU-medlemsland vil være et angreb eller en aggression mod hele EU, det er den højeste garanti.” Som jeg tidligere har skrevet: “Hvis denne udtalelse implementeres, som den er udtalt, markerer den et kvantespring af EU fra en socio-økonomisk union til en militær forsvarsalliance. Sådan en udvikling kan risikere at fremme udviklingen af en ny kold krig i Europa.”
Alt, hvad man behøver at gøre, er at konsultere Lewis Carrolls Alice i Eventyrland, hvor Klumpe Dumpe siger: “Når jeg anvender et ord, så betyder det lige, hvad jeg vil have, det skal betyde – hverken mere eller mindre.” Og Alice svarer: “Men spørgsmålet er, om du kan få ordene til at betyde vidt forskellige ting.” Og Klumpe Dumpe svarer: “Spørgsmålet er, hvem det er, der bestemmer – det er det afgørende.” Han kommer derpå med et eksempel på, hvor meget et ord kan betyde (“u-ransagelig”) og opsummerer: “Når jeg lader et ord arbejde så meget, betaler jeg det altid ekstra -“
Alice er bestemt kommet til Euroland.
© TFF, 11. december 2000
Oversat af Annelise Ebbe
Navne og -forkortelser, der optræder i artiklen:
Generalsekretariatet (General Affairs Council, GAC)
Komitéen for Permanente Repræsentanter (Comité des Représentants Permanents, COREPER)
Midlertidig Politisk og Sikkerhedspolitisk Komité (Interim Political and Security Committee, iPSC)
Tidlig Varsling og Planlægnings-enheden (Early Warning and Planning Unit, PU)
EU’s Militære Stab (EU Military Staff, EUMS)
EU’s Militære Komité (EU Military Committee, EUMC)
Den øverste leder (High Representative, HR) for den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik (Common Foreign and Security Policy, CFSP) og Generalsekretær (SG)
Center for Europæisk Sikkerhed og Nedrustning (Centre for European Security and Disarmament, CESD)
Den Internationale Sikkerhedspolitiske Informationstjeneste i Europa (International Security Information Service, Europe, ISIS)
Hurtig Reaktionsstyrke (Rapid Reaction Force, RRF)
OAU, Organization of African Unity
